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党的十八届四中全会:生态文明法治建设路向何方?
资料来源:中国环境报    作者: 中国环境报     时间: 2014-10-09


党的十八届四中全会将于10月在北京召开,会议将研究讨论“全面推进依法治国”重大议题。

依法治国是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障,是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。四中全会的召开,依法治国方略的全面实施,必将为生态环境法治建设提出更高的要求。

环境保护部政法司会同政研中心组织召开专题研讨会,就“依法治国与生态环境法治建设”议题进行探讨。

环境保护部政法司司长李庆瑞表示,如何在环保领域落实依法治国方略,如何在依法治国的大背景下进一步推动生态环境法治建设,如何运用法治思维和法治方式推进经济增长模式绿色转型,如何运用法治思维和法治方式推进环境管理战略转型,这些重大议题,环保部门应当高度重视,未雨绸缪,做好筹划,及早准备,为迎接四中全会召开和学习贯彻会议精神奠定思想基础。

参会的各位专家从不同角度,围绕如何利用法治思维和法治方式推进生态文明建设发表了意见。

正确认识环境法治在依法治国中的地位

“法”的对立面是按潜规则办事、按长官意识办事

“依法治国的法是统称。其对立面不是政策,政策是明规则,也属于法的一部分。依法治国中的‘法’的对立面应是按潜规则办事、按长官意识办事。”环境与经济政策研究中心主任夏光说。依法治国中强调的法治思维和法治方式就是下一步推进环境法治建设的方向。

环境的公益性决定了必须要通过立法去界定环境资源的产权;环境形势的严峻性决定了需要严格的法制去改善;环保的基础性决定了只有通过严明的政策法规,才能约束其他领域。

“环境法被视为部门管理法,得不到必要的尊重和敬畏,执行中缺乏地方政府和其他部门的配合,这种状况必须纠正。只有通过环境法调整资源开发等行为,强化对地方政府和产业主管部门的制约,才能提高环境法治意识,改善环境执法处境。” 清华大学教授王明远说。他提出,法治要从工具和手段,上升为价值和目的。

夏光指出,从成效角度讲,环保部门非常重视相关法律,法治思维比较强。但我国环境法治还远未达到“价值和目的”的地位,甚至作为“工具和手段”都仍存在一些问题。

对我国环境法治的现状,夏光概括为:缺、短、小。

“缺”是指法治领域的立法相当缺乏,尤其按照党中央改革要求,很多没有变成法律法规。

“乱”是指执法乱象多,包括执法不作为、乱作为、背黑锅等,总体评价环保系统的公信力不是很强。

“小”是指司法系统在环保中的作用小,司法资源有限,导致法院不愿受理案子,参与环保积极性低。

华北环保督查中心副处长刘传义则认为,在目前的法治环境下,主要困难是环境执法难、不到位。一是环境执法说的多做的少,很多环境执法机构还是参公单位,执法制约多。二是自身问题多,人员素质不够。

在环保领域践行依法治国方略,要理顺法与政策的关系,软法硬法都要落实。中国人民大学教授周珂建议,借鉴美国国家环境政策法,环境基本国策立法具有特殊地位,主要管政府,各州法律法规都要服从它。

环境立法要既“硬”且“良”

专业化、综合化的环境法需要大量授权立法及配套立法

环境法呈现高度专业化、综合化特点,包括行政管理、民事侵权、国际合作等方面内容,需要大量授权立法及配套立法。

要在依法治国的战略中推进法治建设,夏光认为,首先要明确未来环境法治建设的指导思想:用法来调整人与自然的关系。环境法要一方面坚持环境优先、保护优先,一方面坚持经济和环境协调,改善环境质量、优化经济发展。

中国政法大学教授王灿发认为,依法治国,要完全依法办事,解决以权压法、以人代法。在环境法方面,要改变环境法是软法的现象。在过去几年中,环境刑事犯罪责任追究获得了很大进步,未来要使环境法更加硬起来。

他建议,制定“生态文明建设促进法”,将国家建设生态文明的方针政策制度都纳入其中,之后制定其他法律时,都要考虑此法。“生态文明建设促进法”由环保部门协同其他部门参与立法。在这个法律下,应包括自然资源法、生态保护法、环境保护法三大法律。具体的立法需围绕完善这些体系,两条腿走路,一条是综合性的立法,另一条是具体法律的制定。如自然保护区法、湿地保护法,化学品管理法、电磁辐射管理法、生态损害补偿修复法、民事环境损害赔偿法(包括健康损害)、环境信息公开和公众参与法等。

周珂则认为,生态文明法治建设,首先必须落实“保护优先”原则。我国生态保护主要借鉴俄罗斯,生态法与自然资源法是一体两面,自然资源法注重开发利用,生态法强调保护优先,用生态保护对冲资源利用的负面效应。保护优先不仅仅是环保部门的事,在生态保护领域,尤其是资源开发利用都应当适用这一原则。

二是要明确地方政府环境责任,要从管理法向责任法转变。过去的《环保法》是管理法,主体是管理者与相对人,修订后的《环保法》向责任法转变,突出规定政府责任,这需要逐步落实。

刘传义结合基层执法经验强调,环境立法要注重配套细则规定。北京理工大学教授罗丽提出,要进一步完善《环保法》和单项法的衔接修改。

判断环境合法的标准,离不开时间空间背景。同一行为,在北京属于违法,在甘肃可能属于合法。中国政法大学副教授胡静和刘传义都提醒,要给予地方环境立法充足的空间。

除了制定新法,对于不合时宜的旧法也应当及时进行排查和清理。北京市环保局法规处调研员相华林提出,清理、修订和《环保法》不相符的政策法规是十分必要的。

他建议可以借鉴美国20世纪70年代的做法,从国家层面发通知,要求国家各部委和地方政府对本部门本级政府的政策、法规进行清理,定期提交清理报告。

环境执法要“按章不按长”

执法者以法律为依据,而不是按领导意志办

法律的生命力在于实施。推动环境法治建设,不只是立法的问题。环境执法要有独立性,才能保证公平正义,才能保证法治而不是人治。

法治有两方面涵义:一是法律正当,立法是良法;二是法律至上,即法律说了算。环境独立执法,即执法者以法律为依据,而不是按领导意志办,“按章不按长”。张居正说:“车之不前也,马不力也,不策马而策车,何益?” 执法者有积极性,才可以激活法律。

胡静认为,调动环境执法人员的积极性,需要职业保障,即严格执法不需要付出个人代价。

王灿发则建议,建立独立的执法监督机制,如制定环境督查条例、设立独立执法机构,监督各个环保部门。“应强调独立环境监管和执法,环保部门可以不是独立的上下体制,但是执法和监管可以垂直管理。”王灿发说。

胡静同时提出,环境行政要合法合理。环境保护的行动方案,要有上位法依据,设立的目标要现实,标准要基于现有经济技术条件,让企业跳一跳摸得着,否则实施不力会牺牲法的尊严。

另外,环境执法应当增强依法行政意识。中国人民大学教授李艳芳提醒,随着公民权利意识增强,行政决定没有法律依据、不依照法律程序,可能被认为不公平甚至寻租,环保部门可能因此成为被告。

对于环境执法的方式创新与改革,专家也提出了一些建议。

夏光建议,增强执法力量,形成强势环保状态,增加社会公众的力量,让人民群众成为耳目。

胡静也建议,公众参与执法要放开。环境保护有三方主体,政府(环保部门)、企业和个人。政府与个人联手,向社会公开环境信息,让个人充当环保部门的耳目,允许个人提出环境公益诉讼,对执法有好处。

罗丽建议,对于信息公开、公众参与、政府责任等制度的落实,要增强法律强制性,避免流于形式。

李艳芳建议,环境执法部门要与检察院、法院相配合。如意大利最高行政法院首要职责是为政府提供行政咨询,协助行政机关依法行政。

环境司法要发挥制约监督作用

环境执法要与司法相衔接,强化对政府的约束

司法支持、加强、补充行政执法,并在某些方面发挥制约监督作用。“环境执法要与司法相衔接,应强化环境审判、推进公益诉讼,包括行政诉讼,强化对政府的约束。”王明远说。

日本司法制度在环境法的实施中发挥了重要作用,如针对民事赔偿建立了迅速救济机制,当地居民通过行政诉讼对道路、火电等建设行为进行合法性监督,值得借鉴。

这种司法能动性的发挥对于监督、制约环境执法很有效果。胡静说,法院实行能动司法,不是法官主动找案子,而是加强司法审查,不仅审查行政决定的合法性,而且审查其合理性。能动司法还影响了立法和行政,如日本法院通过公害审判推动了环境损害赔偿立法,我国环境法庭通过发布禁止令介入了环境执法。环境法庭专业能力加强后,甚至可能开展对环评、排污许可决定的合理性审查。

除此之外,环境案件的受理也应该受到重视。王灿发和相华林都强调,要明确法院对案件的受理范围,大力推动司法在环境保护中的作用。

用法治方式推进绿色转型

经济增长模式也要符合环境基础法的要求

目前,一些地方还存在盲目投资、产能过剩、盲目开发、填海挖山等与可持续发展相违背的发展方式,某些地方政府领导的决策行为仍需对其进行约束。

相华林提出,要贯彻预防为主的原则。通过严格约束地方政府的投资政策和产业政策,严格进行项目环评和规划环评,逐步推进政策环评,彻底扭转GDP至上意识,真正做到科学决策、民主决策和依法决策。

另外,加快环境立法进程,在税收、信贷等方面给绿色企业支撑。加大知识产权保护力度,鼓励污染防治技术的科研和应用,保护绿色生产的知识产权,修订《清洁生产促进法》等环境资源法。明确生产企业对生产的产品的回收义务,如借鉴日本3R做法。

从立法角度看,周珂提出,经济绿色转型,《环保法》要成为基础性法律。这要求《环保法》要得到其他部门法的配合,不限于环保单项法,经济增长模式也要符合环境基础法的要求。

从执法角度看,李艳芳提出,要增强依法行政和依法执法意识,该查处就查处,提高违法成本,倒逼经济转型。

 

编辑:贤柔
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